国际航空运输策略

2020-05-07 897

与传统的贸易理论不同的是,基本放弃了善意政府的假设,由于无论从理论还是实践中,都难以判断政府或者政府总能够以本国福利最大化为的出发点,而是会受到各集团或组织,以及政策程序等因素的影响,不同的集团对政府的影响方式也存在明显的差异。总结的代议制民主体制下,游说是其中最为常用的影响方式。当政策工具的偏好可能不一致或者存在冲突时,利益集团就有激励通过各种方式影响最终的政策决策,从而实现个体最大化,除了通过与政府官员直接接触等方式外,通过影响选举人投票或者直接的政治也是可能的影响方式。同时,不同利益集团对政府和政策的程度也存在差异,而政府官员本身就是过程中的关键因素。我国不存在西方社会的代议制选举,往往体现为威权集中决策机制,但这也不能忽视在政策过程中,各行为过程的影响。

一国的国际航空运输业中广泛存在着不同的行业利益相关者,包括承运人、机场、航辅企业,涉及生产要素的代表组织,比如飞行员组织、劳工组织等,以及来自外部主要的航空器制造商、国际组织等。而政府及政府官员是贸易过程的主要行为体,过程中起着至关重要的作用。国际肇始,无论是巴黎公约还是芝加哥公约都强调国家对国际航空运输权利的直接控制,各国政府对国际定期都拥有最终权力,运力、指定、航点、航空器国籍等都成为规制国际航空运输的贸易政策工具,这也使得各国政府可以凭借这些政策工具轻易地规制市场,而以美国为代表的自由开放政策在初始时期并没有占到上风。同时我们也注意到,虽然自由主义一直被美国吹嘘为其与生俱来的鼓励竞争的政策主张,但在当时,从国际民航运输整个行业发展看,一方面,美国迫切需要借助最先进的运输工具将其发达的工业产能输送到全球各地;而以英国为代表的多数国家则对市场开放的态度相对谨慎,这才有了百慕大I协议。可以说,在国际航空运输发展的起始阶段,多数国家由于产业规模相对弱小,利益分化并不明显,政府意志在国际航空运输市场的开放过程中起到决定性作用,英国、法国等国家也是更多强调对本国市场和企业的保护。即使在美国“天空开放”之前,美国的航空运输主管机构——民航委员会(CAB)对行业发展政策和贸易政策也一直起着主导作用,极为严格的国内市场管制和双边市场是美国航空运输市场的基本特征。

但在当时,CAB和主要的承运人、制造商中间存在着政商联系,包括高管人员的频繁流动等。而美国也更多是来自政府的推动力量。航空承运人是市场的主要参与力量,特别是在国际航空运输市场中,各国在制定贸易政策时,对本国产业从业者的利益保护从来都是重要的考虑因素。这方面比较典型的是欧洲,在航空运输业起步时期,往往坚持严格的单边政策,因而在欧共体一体化之初,航空运输基本都是被排除在外的,但欧洲各国由于地域狭小,随着行业规模的发展,各国的承运人(以法荷航、汉莎等为代表)逐步需要更广阔的市场空间,同时欧共体也需要更为统一的一致对外的开放政策,才促成了欧洲单一航空运输市场的形成,也正在促进目前统一签订对外贸易政策的推进。制造商、消费者组织等对国际航空运输政策的影响也逐步增强,特别是在代议制选举体制下,政府及其代理人随着监管能力的增强,也在逐步加强对提升其政治影响。航空承运人间的协会组织成立之初的目的是协调承运人间的竞争,在一定程度上限制竞争,保障成员承运人都可以在市场中获得一定的生存空间。比较典型的是在成立之初建立的价格协调机制,相对稳定的协调价格水平在一定程度上限制了双边市场的价格竞争,使得每个国家的指定承运人都可以获得一定的市场份额和利益,但这种严重地扭曲了竞争,遭到了竞争力强的航空公司抵制。

主要国家的双边协定就舍弃了按照IATA价格协调确定运价的政策。而我国则一直是政府主导的国际航空运输贸易政策模式。改革开放之初,由于我国航空运输能力弱,为了保护相对弱小的国内航空运输企业(当时基本为国有企业),保护政策在很长一段时期内是基本的政策主张。但随着行业发展和产业市场规模的扩大,各市场主体获得了快速成长的空间,承运人、航辅企业的数量规模不断扩张;消费者、产业关联部门的利益逐步受到关注等,我国行业的贸易政策逐步转向相对开放,但政策决策过程中各利益方的影响逐步开始体现,比如主要双边市场的开放中,在位承运人和新进入承运人如何竞争,承运人和机场如何博弈等都影响我国航空运输贸易政策的制定。由于我国的航空运输业目前还不是完全放开的,我们很难从利益集团视角总结一个同一来解析我国国内航空运输贸易政策的形成


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